В.В.Ковальчук, вице-президент,
Некоммерческое партнерство «Российское теплоснабжение», г. Москва
Введение
В настоящее время проблем в нормативно-правовом регулировании правоотношений в сфере энергосбережения накопилось достаточно много, среди них и коллизии правовых норм, и наличие правового вакуума по ряду юридических позиций, и потеря актуальности большинства правовых документов.
Однако главной причиной возникновения всех проблем юридического характера, безусловно, является основополагающий документ, действующий в сфере энергосбережения – федеральный закон «Об энергосбережении», поскольку именно данным документом установлены основные правила, на основании и в развитие которых могут и должны приниматься иные нормативные правовые акты.
У действующего Федерального закона по сути один, но весьма важный недостаток – невозможность его практического применения. Почему же федеральный закон не используется для регулирования отношений в сфере энергосбережения?
Во-первых, из-за декларативного характера ряда установленных в нем норм, т.е. федеральным законом установлено, что именно необходимо регулировать, но на вопрос, как это регулировать, в этом законе ответа не найдете.
Например, ст. 3 федерального закона установлен, в частности, такой принцип как необходимость эффективного использования энергетических ресурсов на всех стадиях технологического процесса, начиная от добычи и заканчивая потреблением; создание и использование энергоэффективных технологий, а также развитие производства альтернативных видов топлива. Однако, где конкретные механизмы, стимулирующие эффективное использование энергетических ресурсов, создание энергоэффективных технологий?!
Во-вторых, наличие в федеральном законе бланкетных норм (нормы, содержащие своего рода каркас правил поведения, тогда как его конкретизация, наполнение определенным содержанием поручается соответствующему государственному органу – прим. авт.), в развитие которых до настоящего времени не принято ни одного нормативного правового акта.
В частности, в федеральном законе (напомню, что закон принят еще в 1996 г.!) установлено, что именно Правительство Российской Федерации определяет порядок проведения энергообследований и учета энергоресурсов, на сегодняшний день таких нормативных правовых актов Правительством не принято.
Частично можно решить сложившийся правовой вакуум на местах, т.е. в каждом отдельном субъекте РФ путем принятия законов об энергосбережении и иных нормативно-правовых актов, ведь сам закон напрямую предоставляет субъектам РФ право принятия перечисленных документов.
Однако повторю – решить, но лишь частично! Почему? Потому что в самом законе установлено, что ряд правил устанавливается исключительно на федеральном уровне, кроме того, существуют иные ограничения, юридически не позволяющие субъектам РФ урегулировать отношения по энергосбережению на местах.
С учетом всего вышесказанного необходимо не просто внести изменения в Федеральный закон, а по сути разработать новый документ с учетом всех накопившихся практических проблем в сфере энергосбережения, а также с учетом уже имеющегося опыта решения таких проблем в субъектах Федерации и за рубежом.
Если в общем и целом обобщить такой опыт, то на выходе должен получиться документ, содержащий нижеследующие конструкции.
Создание сквозной системы энергетического планирования
Международный опыт проведения энергетических реформ и проведения энергосберегающей политики показывает, что краеугольным камнем успеха является изначальная постановка
четких, понятных и прозрачных планов, которые должны определять, какие уровни энергоэффективности (энергопотребления) должны достигаться и в какой срок.
Предлагается законодательно закрепить систему, в которой:
- Федеральный план энергетического развития устанавливает плановые уровни энергоэффективности на среднесрочную перспективу;
- в развитие Федерального плана формируются региональные и отраслевые планы.
Планы определяют структуру энергобаланса и показатели (абсолютные и удельные), которые необходимо достичь. Планы должны иметь статус и обязательность закона и подлежать ежегодному контролю на выполнение с соответствующей ответственностью. Планы должны быть очень простыми и не допускать неоднозначностей трактовки целевых показателей и воплощаться при безусловном соблюдении требований по качеству, надежности и экологичности энергоснабжения.
Примеры:
Ø Пример нормы федерального плана – «к 2010 г. доля электроэнергии, производимой на возобновляемых источниках энергии, должна составить не менее 3% от энергобаланса» или «энергоемкость ВВП к 2008 г. должна составлять____»
Ø Пример нормы регионального плана – «к 2010 г. расход энергии в бюджетных образовательных учреждениях не должен превышать кВт·ч на____» (учащегося, и т.д.). Или «к 2010 г. удельный расход электроэнергии на уличное освещение не должен превышать____Вт/лм» и т.д.
Ø Пример нормы отраслевого плана – «расход топлива на производство 1 Гкал тепловой энергии не должен превышать____т у.т./Гкал». Или «удельная энергоемкость производства 1 ед. продукции (любой) не должен превышать____кВт/ед.»
Под каждый энергетический план должна разрабатываться Программа энергобережения соответствующего уровня, конкретизирующая действия, мероприятия и ресурсы для достижения поставленных энергетическим планом задач.
Система государственного управления, контроля и надзора в сфере энергосбережения на территории Российской Федерации
В настоящее время в РФ отсутствует единая система государственного управления в сфере энергосбережения, несмотря на то, что законодательно правовое основание для создания такой системы введено Федеральным законом «Об энергосбережении». Законодатель, введя в действие вышеуказанный закон, поставил особый акцент на важности и обособленности правоотношений по энергосбережению от иных правоотношений, и, несмотря на это, в РФ отсутствует государственный орган власти, который, во-первых, устанавливает обязательные требования по энергосбережению, во-вторых, проводит государственную политику в области энергосбережения, и, наконец в-третьих, осуществляет контроль и надзор за соблюдением нормативно-правовых актов в сфере энергосбережения.
Соответственно необходимо с учетом уже сложившейся практики в регионах (в большинстве субъектов РФ функционируют органы государственной власти, регулирующие энергосбережение) создать двухуровневую систему государственного управления.
Первый уровень – федеральный. На федеральном уровне должна разрабатываться общегосударственная политика энергосбережения и механизмы ее реализации и контроля, устанавливаться действующие на всей территории Российской Федерации требования и правила в сфере энергосбережения, осуществляться контроль и надзор за деятельностью государственных органов исполнительной власти по энергосбережению в субъектах РФ, устанавливаться обязательные требования к их деятельности. Соответственно должен быть создан федеральный орган государственной исполнительной власти, уполномоченный в сфере энергосбережения.
Второй уровень – региональный. На данном уровне в каждом субъекте РФ должен быть создан отдельный орган, уполномоченный в сфере энергосбережения, основной задачей которого будет установление в пределах предоставленных ему федеральным законодательством обязательных правил и требований для субъекта РФ в сфере энергосбережения, контроль и надзор за соблюдением установленных требований (включая федеральные), применение мер административной ответственности, сбор и анализ информации на местах.
В дополнение к вышеописанной структуре будет целесообразно, учитывая в т.ч. и мировой опыт, законодательно регламентировать порядок создания и деятельности саморегулируемых организаций в сфере энергосбережения.
Для государства возможность взаимодействия с саморегулируемыми организациями позволит регулярно и на постоянной основе получать аналитическую информацию о состоянии энергопотребления и пр., а также информацию о существующих проблемах в сфере энергосбережения, что позволит разрабатывать и принимать нормативные правовые акты, содержащие практические инструменты регулирования, а не нормы декларативного характера, в свою очередь члены саморегулируемых организаций получают законодательно установленный механизм обратного взаимодействия с государственной властью.
Введение требований по соблюдению количества, качества и эффективности потребления энергетических ресурсов
Сквозным элементом реализации на всех уровнях мер по энергосбережению (начиная от уровня федерального планирования и заканчивая уровнем бытовых потребителей) является система показателей, которые позволяют оценить текущую ситуацию, определять эффективность реализации мероприятий, и быть целевыми ориентирами. Ключевой проблемой является разработка адекватных показателей, отражающих реальное состояние дел, легко измеряемых и контролируемых.
В этом отношении полезен опыт Советского Союза (в системе планирования народного хозяйства была создана целая система показателей энергоемкости производства), а также опыт западных стран.
- Опыт Советского Союза пригоден для разработки (актуализации) требований по энергоемкости продукции, производств, объектов энергопотребления, которые находятся в условиях административного или хозяйственного контроля со стороны органов власти. Предполагается создание обязательных требований по объемам и эффективности использования энергоресурсов.
- Опыт западных стран пригоден для выстраивания системы планирования и оценки эффективности коммерческих и частных субъектов. В данном случае применяется обобщенный анализ энергоэффективности по средней величине для однородной группы потребителей. Эффективным считается уровень ниже указанной средней величины, потребители поддерживаются и стимулируются, к потребителям с уровнем потребления выше среднего применяются санкции и принуждения (в пределах закона).
Система контроля выполнения таких показателей обеспечивается посредством анализа данных статистической отчетности, данных по показаниям приборов учета энергоресурсов.
Лимитирование
Требования по соблюдению количества потребления энергетических ресурсов субъектами правоотношений по энергосбережению включают в себя:
– показатели энергопотребления;
– лимиты.
Показателями энергопотребления должны быть требования к величине потребления энергетических ресурсов отдельными группами потребителей (индивидуальные предприниматели, без образования юридического лица и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, за исключением бюджетных организаций).
Лимитирование энергопотребления необходимо ввести как систему мер регулирования потребления энергетических ресурсов на основе нормативов, представляющих собой устанавливаемую в натуральном и стоимостном выражении предельную величину энергопотребления, направленную на снижение энергопотребления и (или) ликвидацию непроизводительного расхода энергетических ресурсов.
Показатели энергопотребления следует устанавливать на уровне субъектов РФ его высшим исполнительным органом государственной власти, лимиты для организаций, финансируемых из федерального бюджета, должны устанавливаться Правительством РФ, финансируемых из бюджета субъекта РФ или местного бюджета государственным органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и соответствующими органами местного самоуправления.
В целях предотвращения возможности злоупотребления со стороны органов государственной власти субъектов РФ, поскольку очевидно, что речь идет о косвенном ограничении прав потребителей на использование энергии, необходимо установить исчерпывающий перечень случаев, при наличии которых обязательно соблюдение показателей энергопотребления.
Наряду с обязательными требованиями по ограничению потребления энергетических ресурсов следует установить право уполномоченных в сфере энергосбережения органов государственной власти в субъектах РФ, органов местного самоуправления и самих организаций самостоятельно устанавливать добровольные для соблюдения субъектами правоотношений по энергосбережению требования в области энергосбережения.
Введение вышеописанных мер является необходимым, поскольку действующее законодательство позволяет лишь прекратить или ограничить подачу потребителям энергии для предотвращения или ликвидации аварии (ч. 3 ст. 546 Гражданского кодекса РФ), однако возможно заранее снизить степень возникновения аварийной ситуации путем установления обязанности потребителей самостоятельно ограничивать количество потребляемых энергоресурсов за счет соблюдения установленных показателей энергопотребления и лимитов.
Введение инструментов государственного контроля и надзора, включая порядок их применения
Энергоаудит. Первым юридическим инструментом государственного контроля должны стать энергетические проверки (далее – энергоаудит). Энергоаудит не является принципиально новой формой контроля со стороны государства, необходимость его проведения установлена Федеральным законом «Об энергосбережении», но только необходимость, далее следует отсылочная норма о том, что порядок энергоаудита устанавливается Правительством РФ, поэтому в настоящее время энергоаудит в большинстве случаев регулируется субъектами РФ или рекомендательными актами профильных министерств и ведомств.
С практической точки зрения энергоаудит необходим для достижения следующих целей:
- определить достоверные показатели энергопотребления конкретным объектом (сбор аналитической информации);
- установить соблюдение юридическим лицом, которому принадлежит соответствующий
объект энергопотребления, существующих норм и правил в сфере энергосбережения (собственно функция контроля); - выдать рекомендации по совершенствованию существующей на объекте системы энергопотребления (способствование развитию энергоэффективного потребления).
Поскольку в регионах уже сложилась практика проведения энергоаудита логично будет не ломать сложившуюся структуру и законодательно закрепить за субъектами РФ право принимать решения о проведении энергоаудита. Следовательно, необходимо юридически закрепить, что энергоаудит может быть обязательным (решения субъектов РФ) и добровольным (по решению самих организаций), и установить на федеральном уровне общие требования к порядку проведения энергоаудита, а так же исчерпывающий перечень юридических фактов, при наступлении которых проведение энергоаудита является обязательным. В остальных вопросах необходимо предоставить субъектам РФ право самостоятельно регулировать вопросы проведения энергоаудита.
Необходимо установить на уровне закона периодичность проведения энергоаудита (предложение – 1 раз в 3 года для крупных объектов) и обязательность энергоаудита для бюджетных организаций.
Статистическая отчетность. Регулярное и достоверное обобщение данных о количестве потребляемых энергетических ресурсов на территории РФ и в отдельных регионах необходимо, прежде всего, для четкого представления ситуации в сфере энергопотребления на сегодняшний день и прогноза возможного энергодефицита в будущем. Имеющиеся статистические данные используются при подготовке энергосберегающей политики России, ее регионов, при расчете наличия или отсутствия признаков доминирующего положения того или иного субъекта в сфере снабжения ТЭР и в ряде других случаев, поэтому недооценивать важность статистических данных нельзя.
В настоящее время в ст. 12 ФЗ «Об энергосбережении» закреплено, что федеральный орган исполнительной власти по статистике в порядке, определяемом Правительством РФ, осуществляет сбор данных в сфере энергосбережения. Порядок не установлен, и статистическая отчетность за потреблением энергетических ресурсов и их эффективным использованием отсутствует. На практике статистка собирается регионами только по потреблению энергоресурсов бюджетными учреждениями.
Целесообразно законодательно установить, что порядок и перечень представляемой информации субъектами правоотношений в сфере энергосбережения устанавливается федеральным органом исполнительной власти по статистике, установить общие требования к порядку взаимодействия указанного государственного органа с уполномоченными органами в сфере энергосбережения в субъектах РФ (например, путем заключения соглашения о сотрудничестве, создания единой информационной базы и т.п.).
Маркировка. Маркировка продукции необходима в рамках государственного контроля для возможности ограничения государством использования на территории РФ не энергоэффективного оборудования, а для целей практического применения – информирование потребителей о величине энергоресурсов, которые они смогут сэкономить в результате покупки такого оборудования.
Суть введения инструмента маркировки состоит в том, что все производимое и ввозимое на территорию Российской Федерации энергопотребляющее оборудование делится на классы, каждый из которых показывает насколько максимально возможна экономия конкретного энергетического ресурса при эксплуатации оборудования. В соответствии с присвоенным классом оборудование маркируется соответствующим знаком.
Постепенный запрет (ограничение) на использование не энергоэффективных технологий, оборудования и продукции при наличии более совершенных аналогов и при условии экономической целесообразности
Пример 1. Расход электроэнергии на освещение в производственной сфере составляет до 20% и в бытовом потреблении составляет до 40%. Переход на энергоэффективные светильники и системы управления освещением даже по самым скромным оценкам дадут 50% снижение потребляемой электроэнергии. На примере Москвы этого достаточно для устранения дефицита (1200 МВт мощности, при пиковом потреблении более 16 000 МВт) и, как следствие, для отсутствия необходимости вводить графики временного ограничения потребления электроэнергии.
Более того, экономические характеристики перехода на энергоэффективное освещение позволяют окупать затраты в пределах разумного срока (1-1,5 года).
Очевидно, что не возможно одномоментно запретить использование обыкновенных ламп накаливания, но возможно создать правовые условия для постепенного исключения такого рода ламп. Например:
- С 2____года установить, что использование в целях освещения электрических приборов с характеристиками световой эффективности (отношением светового потока источника света (лампы) к потребляемой электрической мощности) менее____лм/Вт является непроизводительным расходованием энергоресурсов (ст. 9.12. КоАП РФ).
- Установить что, с 2____года не допускается использование осветительных приборов с заданными характеристиками в бюджетной сфере, в целях общедомового освещения, уличного освещения и т.д.
Перечень не энергоэффективных технологий и оборудования можно устанавливать ежегодно отдельным постановлением Правительства РФ.
Пример 2. Наиболее существенный вклад в прирост пикового потребления электроэнергии дает использование электроэнергии в целях отопления (например, в Москве похолодание на 1 ºС дает прирост потребления мощности в среднем на 110 МВт). В подавляющем большинстве случаев электроотопление обусловлено двумя причинами:
- плохая работа системы централизованного теплоснабжения на конкретном участке,
- объекты капстроительства и временные сооружения изначально не подключаются к системе ЦТ (палатки, магазинчики, бытовки и т.д.).
Устранение первой причины лежит, в основном, в организационной плоскости – оперативная отработка жалоб и подготовка к зиме (утепление, промывка систем, соблюдение режимов, ликвидация протечек/потерь и т.д.).
Устранение второй причины возможно только путем создания соответствующих правовых норм. Например:
Ø прямой запрет на использование электроэнергии в целях отопления для отдельных технических решений (тепловые завесы, теплые полы, и т.д.), в том числе и через инструмент государственной и территориальной экспертизы проектной и строительной документации;
Ø создание правовых норм и процедур получения разрешения на использование электроэнергии в целях отопления и горячего водоснабжения и, соответственно, использование электроэнергии без такого разрешения признавать «непроизводительным расходованием энергоресурсов» с применением соответствующих штрафных санкций.
Создание условий для оборота высвобождаемой в процессе энергосбережения мощности
Существует постоянный нарастающий неудовлетворенный спрос на энергетические мощности под новое строительство, модернизацию, новые технологические процессы и энергопотребляющую продукцию. С другой стороны существует потенциальное предложение (в виде результатов энергосбережения) в объеме до 30% всего потребления энергоресурсов. Высвобождение потенциала сберегаемой мощности и создание условий для ее оборота позволит решить проблемы энергодефицита на ближайшие 10-15 лет и качественно повысит энергоэффективность страны. С введением платы за технологическое присоединение (платы за подключение) процесс получения энергомощности в результате энергосбережения приобретает высокую экономическую привлекательность, т.к. в большинстве случаев энергосбережение существенно дешевле строительства новых мощностей.
Основными препятствиями, которые необходимо законодательно решить, являются:
- отсутствие правовых норм, регулирующих оборот высвобождаемой мощности;
- технические ограничения на перераспределение энергомощности – носят локальный характер и зависят от субъектов естественных монополий;
- непроработанная организационная и технологическая процедура фиксирования высвобождаемой энергомощности.
Определение на законодательном уровне статуса и условий работы субъектов, основным видом деятельности которых является проведение энергосберегающих мероприятий. Определение основных договорных конструкций работы таких субъектов
Одним из препятствий на пути широкого внедрения энергосбережения является недостаточное наличие профессиональных участников рынка энергосбережения и слабая заинтересованность в проведении энергосбережения потребителями, обусловленная неразвитостью договорных отношений и финансовых схем на реализацию таких мероприятий. Практически единственным источником финансирования энергосбережения являются либо собственные средства, либо кредитные, которые привлекает сам потребитель. В результате потребители в подавляющем большинстве случаев предпочитают тратить больше средств на энергоресурсы периодически, чем потратить сразу много и потом экономить на оплате счетов.
Условием создания рынка энергосбережения является формирование для него соответствующей правовой инфраструктуры (аналог аудиторской деятельности). Введение на законодательном уровне понятия субъектов, чьим основным видом деятельности является проведение энергосберегающих мероприятий, позволит выделить рыночный сегмент и в дальнейшем его развивать. Деятельность таких субъектов – энергосервисных компаний (ЭСКО) – имеет свои особенности и, прежде всего, в применении специфических договорных конструкций и налоговых последствий.
Основными видами деятельности таких компаний являются: энергоаудит, энергоменеджмент, организация проектного финансирования, техническая экспертиза и т.д.
Наиболее распространенными в энергосервисной деятельности (общемировая практика) являются договорные конструкции, которые в различных вариантах предполагают проведение энергосберегающих мероприятий энергосервисными предприятиями за свой счет или за счет привлеченных сторонних средств, а возмещение своих затрат и прибыль получают от результирующей экономии средств в соответствующей пропорции. Такие договора (энергосервисные контракты) имеют свои специфические существенные условия (например, порядок определения экономии, порядок осуществления расчетов и т.д.), которые необходимо закрепить на законодательном уровне.
Категорирование зданий. Обязательность энергетических паспортов для всех типов зданий
Европейский опыт эксплуатации зданий и сооружений показывает многократно более низкие показатели энергопотребления. Каждое здание и сооружение имеет энергетический паспорт, определяющий основные характеристики и параметры энергопотребления. Более того, энергетические паспорта зданий являются элементом гражданско-правовых отношений и в том числе влияют на стоимость аренды таких объектов.
Предлагается сделать энергетический паспорт неотъемлемым элементом проектной и эксплуатационной документации по всем типам зданий и сооружений. Наличие такого документа будет являться показателем фактических расходов на пользование и инструментом долгосрочного управления эффективностью энергопотребления в жилом и нежилом секторе, вплоть до признания отдельных зданий «объектами непроизводительного расходования энергоресурсов» и мотивации (административно и экономически) собственников и эксплуатирующих организаций повышать энергоэффективность. Пример – в 1997 г. в Дании была введена обязательная энергетическая маркировка зданий (по энергоэффективности: А-М). Маркировка проводится каждый год для крупных зданий и при совершении сделок с имуществом для всех остальных.
Пропаганда и информация. Проведение на регулярной основе просветительских и информационных мероприятий, обеспечивающих осуществление энергосбережения
В рамках информационной составляющей энергосбережения необходимо законодательно установить только ее основные направления (порядок реализации направлений должен регламентироваться отдельными нормативными правовыми актами). Примерный перечень таких направлений может быть следующим.
- публикация уполномоченными органами в сфере энергосбережения в субъектах РФ
правовой, экономической, финансовой и иной информации, затрагивающей вопросы энергосбережения; - предоставление потребителям энергетических ресурсов информации о проводимых энергосберегающих мероприятиях;
- освещение и распространение передового
опыта в области энергосбережения; - социальная реклама о необходимости энергосбережения.
- организация уполномоченным органом конкурсов самого энергоэффективного потребителя;
- обсуждения проектов планов энергетической эффективности и целевых программ энергосбережения с участием жителей субъектов РФ, муниципальных образований и специалистов в области энергосбережения;
- организация и проведение международных, межрегиональных и городских выставок, симпозиумов, конференций и других мероприятий.
Отдельный вопрос – необходима ли государственная система мониторинга событий и мероприятий по энергосбережению?
Управление многоквартирными домами
На долю коммунально-бытового сектора приходится до трети всех потребляемых энергоресурсов. Обеспечить масштабное энергосбережение в каждой квартире достаточно проблематично в силу различных причин, однако с введением института управляющих компаний этот вопрос можно решить через стимулирование, соответственно, управляющих компаний, которые в свою очередь должны транслировать требования по энергосбережению конечным потребителям.
Такое стимулирование станет возможным, если обеспечить прямую финансовую заинтересованность управляющих компаний в мероприятиях подобного рода. Это возможно посредством следующих вариантов:
- через налоговые льготы (снижение части налога на прибыль, снижение местных налогов, ускоренная амортизация);
- поддержкой со стороны органов власти мероприятий по повышению энергоэффективности (дотации и субсидии на мероприятия по повышению энергоэффективности);
- стимулирование непосредственно жителей, и наделение контролем за этим управляющих компаний (например, через установление социальной нормы и повышенных тарифов, а управляющая компания материально заинтересована в полноте и своевременности оплаты через % в платежах);
- применение штрафных санкций к жителям за неэффективное или чрезмерное энергопотребление с выделением части санкций в адрес управляющей компании для стимулирования выявления таких случаев;
- введение жестких штрафных санкций за самовольное подключение к общедомовым системам энергоснабжения третьих лиц (палатки, гаражи и т.д.).
Свою роль может сыграть конкурс на самую энергоэффективную управляющую компанию региона (по удельному энергопотреблению) с последующим предоставлением компаниям-победителям преференций, а наихудшим – предписание об устранении замечаний с возможным расторжением договора на управление. Контроль – через статистическую отчетность и данные Энергосбытов по потребленным энергоресурсам.
Стимулирование и мотивация бытовых потребителей к энергосбережению
Единственным действенным рычагом влияния на бытовых потребителей являются затраты, которые они несут на энергоснабжение. При этом существует ограничительный фактор – в виде социально допустимой величины тарифа. Таким образом, при сохранении базового уровня оплаты, необходимо установить условия, когда неэффективно или чрезмерно израсходованные ресурсы оплачиваются по повышенному тарифу. Таким образом, необходимо:
- установить среднестатистические лимиты энергопотребления (на площадь или количество жителей) – социальная норма, в рамках которой ресурсы оплачиваются по базовому тарифу,
- обеспечить реализацию программы повсеместного внедрения счетчиков, позволяющих учитывать дневной и ночной тарифы,
- ввести санкции за превышение потребляемой мощности над установленными нормативами и контроль за соответствием автоматических отключающих устройств установленным нормативам.
Архитектурные и строительные требования к объектам капитального и временного строительства
Существующие требования СНиПов и технической документации, в том числе по нормам энергообеспечения, распространяются и применяются в основном только для зданий и сооружений капитального строительства. Существует огромное количество объектов (магазины, павильоны, палатки, временные сооружения), при строительстве которых требования нормативов или не применяются, или применяются в ограниченном объеме. Учитывая, что подавляющее большинство таких объектов подключено только к электрическим сетям, в результате вся жизнедеятельность таких объектов обеспечивается исключительно за счет электрической энергии. Результатом является крайне неэффективное использование энергоресурсов. Необходимо на законодательном уровне предусмотреть унификацию требований по энергообеспечению для всех типов объектов и отдельную процедуру получения разрешения на строительство мелких объектов, предусматривающие минимизацию потребления энергоресурсов. Важным элементом должно стать введение обязательных требований и стандартов на тепловую изоляцию (например, введение во Франции обязательных стандартов на теплоизоляцию зданий в 1974 г. привело к 50% снижению среднего потребления энергии в зданиях, построенных после 1975 г.).
Мотивация и стимулирование переноса максимума потребления энергообъекта на ночное время
Пики потребления энергии имеют ярко выраженный временной характер, и приходятся ежедневно на 17-21 ч. Сдвиг энергопотребления на ночное время позволит не только снизить максимум нагрузок, но и благоприятно скажется на работе энергосистемы в части выравнивания базовой нагрузки. Основным контрагентом в этой конструкции является промышленность. Имеется возможность применения двух механизмов стимулирования:
- увеличение разницы между дневным и ночным тарифом минимум в 2 раза (экономия оплаты энергоресурсов должна существенно превышать повышение на 50% оплаты труда в ночное время по КЗоТ);
- освобождение от платы за технологическое присоединение для объектов, максимум нагрузок которых приходится на ночное время (с 22:00 до 6:00).
Экономическое стимулирование
Экономическое стимулирование реализации энергосбережения в бюджетной сфере. Потребление энергоресурсов бюджетными организациями составляет заметную часть в энергобалансах. При этом бюджетные организации должны являться образцами энергоэффективности, в силу своей «государевой» подведомственности.
Две основные причины препятствуют этому. Первая – отсутствие четких планов и предписаний по повышению эффективности. Данная проблема решается через обязательную паспортизацию и формирование обязательных к исполнению планов по энергосбережению. Вторая проблема – отсутствие прямой материальной заинтересованности учреждений, организаций и ведомств в проведении мероприятия по энергосбережению.
Необходимо закрепить возможность (обязательность) предоставления бюджетным организациям права использования средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета сэкономленных за счет сокращения потребления энергетических ресурсов на собственные нужды. В целях практической реализации такого права за бюджетными организациями должен сохраняться уровень натуральных лимитов (нормативов) энергообеспечения на срок, превышающий период окупаемости проведенных ими энергосберегающих мероприятий на два года, но суммарно этот срок должен быть не более 7 лет.
На законодательном уровне необходимо установить только порядок проведения энергосберегающих мероприятий в бюджетных организациях, а именно случаи, когда бюджетная организация вправе своими силами осуществлять энергосберегающие мероприятия, а когда обязана привлечь специализированные организации, требования к таким специализированным организациям, общие требования по юридическому оформлению правоотношений между бюджетными учреждениями и специализированными организациями.
Предложенная мера необходима, поскольку в настоящее время бюджетные организации не заинтересованы в экономии потребления энергоресурсов по следующим причинам:
Ø отсутствие права самостоятельно использовать сэкономленные на энергосбережении средства (возвращаются в соответствующий бюджет);
Ø в случае снижения потребления энергетических ресурсов на следующий финансовый год бюджетной организации будет предоставлен более низкий лимит потребления энергоресурсов и выделено более низкое бюджетное финансирование.
Предложенная выше схема создает реальную материальную основу для заинтересованности в снижении потребления энергоресурсов.
Возможность заключения Соглашений о добровольном ограничении или повышении эффективности использования энергоресурсов. По опыту западных стран, одним из широко распространенных и зарекомендовавших себя инструментов реализации мер энергосбережения
в коммерческом секторе является право органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в пределах своей компетенции вводить меры поощрения крупных промышленных потребителей, которые берут на себя обязательства по повышению эффективности потребления энергоресурсов, добровольному ограничению потребления энергии и мощности. Юридическим каркасом для оформления таких отношений должны стать «Соглашения о добровольных ограничениях» (или мерах повышения эффективности), заключаемых потребителем с уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, именно в таких соглашениях должны устанавливаться конкретные меры поощрения потребителей и форма ответственности за нарушение принятых на себя обязательств.
Налоговые льготы. Предоставление отдельных налоговых льгот на региональном и местном уровнях, которое должно осуществляться в отношении двух субъектов правоотношений по энергосбережению:
Ø для потребителей энергетических ресурсов;
Ø для производителей энергетических ресурсов.
Поскольку ситуация энергодефицита в разных регионах различна, необходимо предоставить субъектам РФ и органам местного самоуправления право самостоятельно решать по каким видам налогов (это должны быть местные налоги и федеральные налоги, но только в той части, которая поступает в бюджет субъекта РФ) они будут устанавливать такие льготы, их размер и иные условия предоставления налоговых льгот.
Т.о. на федеральном уровне должно быть установлено право субъектов РФ и органов местного самоуправления предоставлять организациям, снизившим потребление энергетических ресурсов, налоговые льготы и, более того, льготы по неналоговым платежам, которые поступают в бюджет субъектов РФ и муниципальных образований. В частности, это могут быть пониженные ставки на аренду земельных участков и помещений и иные меры поддержки и стимулирования (можно отдельно выделить предоставление бюджетных кредитов по упрощенной процедуре, предоставление гарантий по кредитам).
Возможно установить такой правовой механизм, при котором средства, затраченные отдельными (например, крупными промышленными потребителями) на приобретение и внедрение энергосберегающих программ или приобретение соответствующего оборудования, зачитываются в уплату налогов, причем коэффициент зачетов может быть 1:1 или 1:2, или любым, отвечающим конкретным условиям.
На практике в большинстве регионов вышеуказанные нормы уже реализуются путем предоставления льгот по налогу на прибыль, зачисляемого в соответствующий бюджет субъекта РФ, поэтому будет целесообразно учесть существующий опыт субъектов РФ, установив возможность применения вышеуказанных экономических механизмов и более того, установив максимально возможный для использования их перечень.
Необходимо установить право органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать налоговые льготы производителям энергоресурсов, использующим возобновляемые источники энергии, в том числе путем предоставления гарантий на выкуп всего объема произведенной энергии на срок, превышающий период окупаемости проектов по установке энергооборудования, использующего возобновляемые источники энергии.
Предоставление грантов на разработку и испытание энергоэффективных технологий и оборудования. Необходимо установить, что в РФ предоставляются гранты (т.е. 100% финансирование) на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке технологий и оборудования, способствующих повышению эффективности использования энергетических ресурсов.
Гранты должны предоставляться на конкурсной основе за счет средств соответствующего фонда энергосбережения (федерального или субъекта РФ).
Отдельные условия и порядок предоставления грантов должны устанавливаться соответственно Правительством РФ (в случае финансирования на федеральном уровне) и исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (в случае финансирования на уровне субъекта РФ).
Целесообразно установить ограничение доступа к грантам, выделенным государством для организаций и граждан, которые не приняли соответствующие программы энергосбережения или другие меры в области энергосбережения.
В мировой практике обычно государственные гранты предоставляются крупным промышленным потребителям там, где можно достичь значительной экономии энергии. В России, например, в Саратовской области, уже приняты подобные меры для создания фонда энергосбережения. Во многих странах мира такие гранты даются не на все 100% финансирования, а только на какую-то его часть, а потребитель должен обеспечить баланс необходимых капиталовложений за счет внутренних и внешних источников.
Амортизация. Возможно снижение сроков амортизации энергосберегающего оборудования. Например, если обычный срок использования оборудования 10 лет, то срок амортизации может быть снижен до пяти или даже менее лет. Снижение сроков амортизации должно варьироваться в зависимости от вида энергосберегающего оборудования или других задействованных капиталовложений.
Тарифы. Установление системы мер тарифного стимулирования энергосбережения юридическими лицами, независимо от их организационно-правовых форм
Повышенный тариф на потребление в пиковые часы. Одной из мер может быть установление повышенного тарифа на энергетические ресурсы для крупных промышленных потребителей во время пиковых нагрузок на энергетическую систему (примерно с 7:00 до 10:00 и с 18:00 до 22:00).
Во время пиковых нагрузок в энергосистеме более всего велика вероятность аварии, поэтому сокращение энергопотребления крупными промышленными потребителями значительно снизит степень такой вероятности. В настоящее время промышленность не заинтересована в добровольном ограничении энергопотребления, т.к. в таком случае необходимо будет сократить в определенные часы производство продукции или осуществлять работу в ночное время суток, что является не совсем выгодным для работодателей с точки зрения трудового права (повышенная заработная плата работникам, дополнительные гарантии и пр.). Поэтому установление повышенных тарифов наряду с возможностью потребителя получить дополнительные материальные выгоды по заключенным им с уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления соглашениям о добровольных ограничениях потребления энергоресурсов, позволят заставить энергоемких промышленных потребителей сократить потребление энергоресурсов.
Повышенный тариф на сверхлимитное потребление, на использование электроэнергии в целях отопления и горячего водоснабжения. Целесообразно установить повышенный тариф на потребление энергетических ресурсов для всех групп потребителей, включая население, в случае превышения установленных лимитов потребления энергетических ресурсов. Соответственно, для каждой группы потребителей должен быть установлен свой лимит, причем в целях исключения злоупотребления со стороны регионов такие группы и лимиты (за исключением лимитов бюджетным организациям, финансируемым из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) должны устанавливаться на федеральном уровне, а также верхний и нижний пределы повышенных тарифов, в рамках которых субъекты РФ должны самостоятельно устанавливать конкретные величины повышенного тарифа.
Т.о. на выходе должна получиться многоступенчатая система тарифов для разных категорий потребителей. Государство устанавливает минимальный тариф для населения, если ежемесячное потребление энергии не превышает определенного уровня, а далее, чем больше энергии расходуется сверх установленного уровня, тем выше становится тариф.
Введение повышенных тарифов должно стать по сути тем «кнутом», который заставит экономить, а не только тратить.
Дополнительно необходимо рассмотреть установление повышенного тарифа на потребление электроэнергии в целях отопления и горячего водоснабжения.
Освобождение от платы за технологическое присоединение и платы за подключение по факту проведения энергосберегающих мероприятий. В настоящее время при строительстве нового дома застройщику необходимо подключить новый дом к сетям инженерно-технического обеспечения для получения тепла, воды, электроэнергии, для чего он получает разрешение на подключение и вносит плату за подключение – это в теории. Однако, на практике, энергоснабжающие организации (ЭСО) зачастую отказывают застройщику в выдаче разрешения из-за отсутствия резерва мощности по производству соответствующего ресурса.
Данную проблему можно решить путем проведения энергосберегающих мероприятий на территории ЭСО или существующих потребителей (одного потребителя), результатом таких мероприятий станет высвободившаяся дополнительная мощность, на которую и подключат застройщика.
Но, при проведении энергосберегающих мероприятий, застройщик будет вынужден нести значительные финансовые затраты (сами энергосберегающие мероприятия плюс плата за подключение к сетям). В конечном счете застройщик заложит эти затраты в стоимость жилья, поэтому целесообразно установить на законодательном уровне освобождение застройщиков от платы за технологическое присоединение и платы за подключение по факту проведения энергосберегающих мероприятий, в случае, если в результате таких мероприятий была высвобождена дополнительная мощность достаточная для подключения данного застройщика.
Нематериальное стимулирование
Конкурсы на самое энергоэффективное предприятие, учреждение, организацию. Конкурсы проводятся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (в области энергосбережения). Формы проведения конкурсов – открытые. Целью проведения конкурсов является выявление организаций, использующих наиболее энергоэффективные технологии и выпускающие наиболее энергоэффективную продукцию. Результатом проведения конкурса должно стать расширение выбора энергоэффективных технологий и ассортимента энергоэффективной продукции.
Рейтинги. Рассчитываются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов, органами местного самоуправления (в области энергосбережения). Госорганы будут использовать систему рейтингов для того, чтобы собрать вместе оценки разнообразных компонентов энергоэффективности, из которых складывается картина состояния той или иной организации при осуществлении деятельности в области энергоэффективности.
Основным преимуществом рейтинговой системы является то, что она предоставляет структурированную и всеобъемлющую конструкцию. Количественная и качественная информация собирается и подвергается анализу на постоянной основе, и контроль фокусируется на отклонениях от «нормы». Применение такой конструкции должно привести к более тесным отношениям сотрудничества между внешним и внутренним контролем.
Результаты введения рейтингов должны стать показательными и для самих органов контроля, и для потребителей. Органы контроля смогут направить дополнительные ресурсы на решения проблем нерейтинговых предприятий, а потребители будут информированы о наиболее энергоэффективных предприятиях.
Подтверждение квалификации для участия в тендерах и конкурсах. Такое подтверждение осуществляется в процессе подачи документов. Возможно предусмотреть в законе правила участия в тендерах и конкурсах по вопросам энергосбережения, учитывая действующее законодательство о конкурсах. Обоснование – специфика деятельности в области энергосбережения.
Фонды энергосбережения
В целях финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке технологий и оборудования, способствующих повышению эффективности использования энергетических ресурсов, стимулирования проведения мероприятий по энергосбережению, пропаганды и рекламы энергосбережения, необходимо установить, что в РФ могут образовываться фонды энергосбережения.
Фонды энергосбережения, как один из финансовых механизмов энергосбережения, должны создаваться на федеральном, региональном и местных уровнях. Основной задачей таких фондов должно стать финансирование энергосберегающих мероприятий. Целесообразность введения данного механизма состоит исключительно в том, чтобы снизить нагрузку на бюджет.
Источниками наполнения фонда могут являться любые, не запрещенные законодательством отчисления, а также, при наличии политической воли, дополнительные отчисления от повышенных тарифов, платы за присоединение/подключение, штрафных санкций.
Взаимосвязь закона «Об энергосбережении» с градостроительным законодательством
Вступившее в силу в последние два года градостроительное законодательство (в частности с 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса») существенно изменило принципы и механизмы осуществления градостроительной деятельности, планирования развития поселений и планирования развития систем коммунальной инфраструктуры.
Одним из ключевых элементов, который напрямую определяет энергоэффективность, является понятие «Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры». Этот документ определяет цели и задачи, направления и мероприятия развития соответствующих энергетических систем на перспективу и, соответственно, обуславливает инженерно-технические и организационно структурные решения по энергетике в рамках муниципального образования.
Необходимо законодательно (в ФЗ «Об энергосбережении») закрепить связь показателей энергоэффективности и принципов энергетического планирования с разработкой, принятием и реализацией «Программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры».
О мерах административной ответственности
Необходимо установление перечня административных правонарушений в сфере энергосбережения и виды административной ответственности за их совершение.
В настоящее время единственной санкцией за нарушение законодательства в сфере энергосбережения является административная ответственность, установленная исключительно одной статьей – ст. 9.12 КоАП РФ (непроизводительный расход энергетических ресурсов). Однако, даже эту статью практически невозможно применить на практике, поскольку ст. 9.12 КоАП РФ установлено, что непроизводительное расходование энергетических ресурсов возможно лишь «вследствие несоблюдения требований, установленных государственными стандартами или иными правовыми или нормативно-техническими документами».
В большинстве правовых актов требования к эффективному использованию энергетических ресурсов носят декларативный характер, поскольку не устанавливают определенных показателей расхода энергетических ресурсов или требований к техническому оборудованию, именно поэтому основными документами, устанавливающими конкретные требования, направленные на исключение непроизводительного расхода энергетических ресурсов, являются государственные стандарты и нормативно-техническая документация.
Однако, после вступления в силу закона «О техническом регулировании» № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. практически отменена обязательность применения государственных стандартов и нормативно-технической документации.
В связи с вышеизложенной ситуацией необходимо внести изменения в КоАП РФ путем включения отдельной главы «Ответственность за правонарушения в сфере энергосбережения», которая должна включать:
Ø отдельные виды правонарушений, которые могут повлечь непроизводительное расходование энергетических ресурсов и ответственность за их совершение в зависимости от тяжести последствий;
Ø виды правонарушений в зависимости от того, какие отдельные требования и правила, предусмотренные законодательством об энергосбережении, нарушены лицом (правила, не связанные с непроизводительным расходованием энергетических ресурсов).
Основным видом административного наказания следует установить штрафы.
Государственным органом, уполномоченным привлекать к административной ответственности, – уполномоченный орган в сфере энергосбережения в каждом субъекте РФ.
Примерный перечень (не исчерпывающий) видов административных правонарушений может быть следующим.
основном это нарушение количества потребляемых энергоресурсов, требований к энергоэффективности продукции и процессов).