М.М. Соловьев, начальник отдела нормативно-правового обеспечения
Департамента топливно-энергетического комплекса Министерства промышленности и энергетики РФ
(Доклад на Всероссийском совещании-конференции «Итоги отопительного сезона 2006-2007 гг.»,
14-15 мая 2007 г., Московская обл.)
Особого внимания в развитии энергетики заслуживают вопросы законодательного обеспечения и технической политики. Формирование национальной энергетической стратегии связано с решением множества проблем, включая проблемы законодательной базы — это и закон «Об электроэнергетике», и находящийся в разработке закон «О теплоснабжении», и проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об энергосбережении».
Для покрытия прогнозируемого уровня спроса на электроэнергию к 2020 г. установленная мощность электростанций должна быть увеличена на 31% и составить 287 млн кВт (рис. 1). При этом производство электроэнергии должно быть увеличено на 44%, что практически совпадает с данными Энергетической стратегии. Производство электроэнергии АЭС вырастет на 79%, ТЭС — на 44% и ГЭС — на 13%.
В то же время состояние современной теплоэнергетики в России не простое и характеризуется следующим:
□ износ фондов;
□ дисбаланс позиций электро- и теплоэнергетики;
□ кадровый вопрос;
□ отсутствие стратегии развития отрасли;
□ проблемы тепло- и ресурсосбережения.
На сегодняшний день недостаточное нормативно-правовое обеспечение теплоэнергетики порождает следующие проблемные зоны:
□ взаимодействие с потребителями;
□ когенерация;
□ безопасность теплоснабжения. Рассмотрим более подробно вопросы нормативно-правового обеспечения.
В конце апреля в Администрации Президента РФ состоялось совещание, на котором, в частности, докладывалось о ходе работ над проектом Федерального закона «О теплоснабжении». В ближайшей перспективе этот закон должен быть внесен в Правительство Российской Федерации и в Государственную Думу.
В нашей стране сфера теплоснабжения в нормативном и правовом поле недостаточно урегулирована, хотя для России — это вопрос чрезвычайной важности. Более 60% территории РФ относится к зонам северного климата, а это уже само по себе уникально. Поэтому существует большая надежда, что все отношения, которые сложились и складываются в теплоснабжении, в большей мере этим законом будут урегулированы.
Другим вопросом нормативно-правового обеспечения является вопрос о техническом регулировании. 27 декабря 2002 г. Президентом РФ был подписан закон «О техническом регулировании», который вступил в силу 1 июля 2003 г. Этот закон предусматривает государственное регулирование только в сфере безопасности. Качество, свойства, конструкция становятся категориями рыночными. Обязательные минимальные требования устанавливаются только нормативно-правовыми актами — техническими регламентами, в целях:
□ защиты жизни и здоровья граждан;
□ защиты имущества физических и юридических лиц;
□ охраны окружающей среды;
□ предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Принятие технических регламентов в других целях не допускается. В то же время утвержденные технические регламенты будут единственными документами обязательными к применению.
Система национальных стандартов, в свою очередь, является добровольной и носит рекомендательный характер. Национальные стандарты создаются и принимаются с целью обеспечения безопасной, надежной, эффективной работы на основе единых подходов и условий для участников технического регулирования. Они устанавливают отношения между участниками технического регулирования различных отраслей экономики. Включают в себя нормы и требования, содержащиеся в технических регламентах, а также нормы и требования стандартов организаций, которые приобретают национальный характер и целесообразны к применению в различных отраслях экономики (рис.2).
Необходимо отметить, что стандарты организаций могут быть и обязательными к применению в конкретной организации. Руководитель организации вправе самостоятельно установить степень обязательности выполнения требований данного стандарта.
Следующий вопрос — это необходимость создания новой нормативной базы технического регулирования (рис. 3). Существующая нормативная база вобрала в себя многолетний опыт работы энергопредприятий, однако в нынешнем виде она стала тормозом развития, т.к.:
□ значительное количество документов содержит в себе как требования, относящиеся к безопасности, так и иные нормы и требования, что не соответствует закону «О техническом регулировании»;
□ содержащиеся в документах нормы и требования нередко являются излишними или недостаточными для определенного типа объектов технического регулирования;
□ существенная доля норм и требований морально устарела и нуждается в актуализации;
□ большая часть документов существует на бумажных носителях. Документация не структурирована.
Все это исключает ее эффективное использование, поэтому новая нормативная база должна обеспечить:
□ преемственность существующей и вновь создаваемой нормативной базы;
□ переход от функционального к «адресному» принципу построения нормативной базы;
□ гармонизацию и взаимоувязку документов в рамках создаваемой системы технического регулирования в целях получения оптимальных результатов для энергетики в целом и для каждого ее субъекта в частности.
В настоящее время ранжирована вся существующая в электроэнергетической отрасли нормативная документация, а это более 2000 документов различного уровня.
1 мая 2007 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании», который был принят Государственной Думой 6 апреля 2007 г. и одобрен Советом Федерации 18 апреля 2007 г.
Это должно существенно упростить процедуру принятия технических регламентов. Ведь за время, прошедшее после вступления закона в силу, был принят только один технический регламент в формате постановления Правительства РФ. Это связано с тем, что подавляющее большинство технических регламентов должно приниматься в формате закона. И здесь пришлось столкнуться с большими трудностями учета интересов всех участвующих сторон в принятии регламента. Новый закон существенно упрощает эту процедуру.
В качестве примера можно привести регламент «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов», который Минпромэнерго России и Ростехнадзор дорабатывают и согласовывают уже более 2 лет. Существует около 60 редакций документа, но окончательного консолидированного документа до сих пор нет. Остался ряд вопросов, по которым не удается выработать согласованную позицию.
В заключение следует отметить, что в соответствии с законом техническое регулирование осуществляется на основе принципов:
□ применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
□ соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;
□ независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
□ единой системы и правил аккредитации;
□ единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
□ единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;
□ недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
□ недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;
□ недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
□ недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;
□ недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.